Àrea de Dret Internacional Privat – UAB

diciembre 19, 2007

Cooperación civil y Cooperación penal : novedades en materia de control de subsidiariedad y procedimientos especiales. Algunas reflexiones

Filed under: Tratado de Lisboa — adipr @ 2:48 pm

I. El escenario y el modelo del nuevo Título IV del Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea, con la consolidación de un Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia.

-Formal “despilarización” de los Tratados. Cooperación penal y policial quedan comunitarizadas: acceso al procedimiento legislativo ordinario como procedimiento general, incluyéndose en medidas de armonización importantes.

-Significación práctica: extensión de la codecisión, mayoría cualificada, control jurisdiccional.

-Creación de procedimientos legislativos especiales, que prevén por primera vez:

1) en cooperación civil (69 D)* la “pasarela” habilitante para la ampliación de competencias (“derecho de familia”: ya prevista en el Tratado constitucional ): unanimidad del Consejo + consulta del PE, + una cláusula específica de información de los PPNN (special early warning), con un procedimiento de oposición particular (6 meses) determinante : si oposición, vuelta a la Comisión. Obedeciendo a un simple deber de información, los PPNN se erigen en instancias determinantes, mas allá de lo previsto en el Protocolo para la aplicación del principio de subsidiariedad (cfr. fundamento de la intervención horizontal y fundamento de su capacidad de intervención en el art. 69D; cfr. otros procedimientos oposición de los EEMM en distintos sectores, así notificación previa de obstáculos técnicos: suspensión de procedimientos internos, no comunitarios).

2) En cooperación penal (69 E- 69 I): los procedimientos legislativos especiales conceden a un solo Estado miembro la posibilidad de hacer uso de un sistema de alarma, e interrumpir un procedimiento ordinario (emergency brake) si en la elaboración de directivas de mínimos para facilitar el mutuo reconocimiento en las materias asignadas** considera que se afecta a aspectos fundamentales de su sistema penal, reenviándose la propuesta ante el Consejo Europeo (4 meses), (a) con devolución al Consejo y reanudación, o (b) generándose ( x 9 EM como mínimo, 1/3) una cooperación reforzada para llevar a cabo esa iniciativa legislativa)

Este emergency brake es activable, además, por 9 EM cuando una iniciativa legislativa ordinaria en materias como terrorismo, tráfico de seres humanos, explotación sexual de mujeres y niños, tráfico de drogas y armas, cibercrimen o crimen organizado afecte a aspectos fundamentales de su justicia penal, pasánsose al sistema anteriormente señalado, y pudiendo resultar en una cooperación reforzada si al menos 9 EM así lo desean, al igual que en el procedimiento de creación de una Fiscalía General europea para este ámbito.

De la comparación entre el nuevo escenario para la cooperación civil ( que no ha sufrido más modificación que la importante cláusula instituyendo un procedimiento especial de oposición de 6 meses para los PPNN, en caso de iniciativa legislativa y de utilización de la pasarela habilitante para el ámbito del derecho de familia: refuerzo de la legitimidad democrática (NL, países nórdicos), con riesgo de dilaciones y obstrucciónismo, y con desnaturalización, entiendo, de la intervención de los PPNN, cfr. Protocolo sobre la subsidiariedad) y el de la nueva cooperación penal, cuyo dispositivo es de una práctica “devolution” al máximo nivel (Consejo Europeo) con el “contrefilet” de la posibilidad de iniciación del mecanismo de cooperación reforzada, podemos concluír en la constatación de un aumento de las divergencias entre ambos ámbitos para la resolución de los casos conflictivos que se hallan en la base de las previsiones para los procedimientos legislativos especiales: Hacia la intervención de los PPNN en una materia que se ha confirmado como “delicada” (derecho de familia : por qué limitado a ella?), en sóla clave de legitimidad; o con una pasarela habilitante para el Consejo, que puede identificar otras áreas. Si se trata de la afectación de aspectos fundamentales de un sistema de justicia penal determinado, mediante la devolución al máximo mecanismo intergubernamental de la CIG reformadora, el Consejo Europeo institucionalizado, con salto hacia el mecanismo particular de la cooperación reforzada (elemento de particularismo, mecanismo híbrido, dudosa función propiamente comunitaria).

Como vemos, la comunitarización de la cooperación judicial penal se ha realizado al precio de la introducción de mecanismos no sólo dispares, sino divergentes, de configuración de procedimientos legislativos a-comunitarios (no son típicamente intergubernamentales) en el Decision-making process comunitario. Ello tiene como efecto el traslado el discurso desde el plano de la gestión de la clave del reparto instituido de competencias compartidas, desde el cual actúa el principio de subsidiariedad, al plano del alcance de cada uno de los distintos procedimientos legislativos con actores, esta vez, no necesariamente comunitarios: procedimiento ordinario de codecisión, con mayoría cualificada (regla general) vs. procedimientos especiales (excepcionalidad?), con intervención de uno o un número sensible (1/3) de Estados, y extemporáneamente de Consejo Europeo, con los riesgos que ello conlleva (¿control de la subsidiariedad por los PPNN o control de atribución de competencias, en general? El nuevo Derecho privado europeo (Marco Europeo de Referencia, MER) ¿necesitaría, si se adoptara por reglamento, la base general del art. 95, o del art. 308, y el derecho de familia – sólo derecho internacional privado de familia – hará uso del art. 69 D, con intervención específica de PPNN? )

En fin, como panorama final del modelo puede hacerse un balance in limine del escenario previsto para Cooperación civil y Cooperación penal (ELSJ) tras la aplicación de los 5 tests de: a) inclusión material b) capacidad de decisión c)capacidad de implementación y seguimiento d) coherencia y e) legitimidad democrática :

Aspectos positivos:                                    Vs.                  Aspectos negativos

1) Mayor comunitarización material                             1) Mayor heterogeneidad y menor coherencia

2) Mayor capacidad (virtual) de actuación                    2) Mayor “diferenciación” entre procedimientos

3) Mayor legitimidad (PPNN ?)                                    3) Mayor protagonismo intergubernamental

II. Las vías prácticas y las lecciones de la historia. Una reflexión concluyente en tres puntos

1) ¿Es siempre determinante la fuerza y solemnidad de un base jurídica, o la simplicidad de un mecanismo legislativo, para el éxito de un sector de acción comunitaria ?

Una base jurídica precaria y tradicional entre las fuentes del derecho comunitario – de derecho comunitario complementario -, los convenios del antiguo artículo 220 TCE, generó la adopción del Convenio de Bruselas de 1968 y el consiguiente Protocolo de 1971 permitió la interpretación de sus disposiciones, entendidas lato sensu, por el TJCE en largas decenas de sentencias que son hoy referencia necesaria en cualquier escuela de Magistratura de los 27 países comunitarios. Las bases jurídicas excepcionales han estado, por supuesto, en el origen de la apertura de grandes sectores de la acción comunitaria a la interpretación del Tribunal: pensemos en la tarea encomendada al ex 235 (308 TCE) durante los años 70 ( en materia de igualdad de trato, por ejemplo) y primeros 80 y en particular en la búsqueda de instrumentos propiamente comunitarios. Y las bases jurídicas residuales (pensemos en el antiguo 54,3,g, han dado lugar a todo el desarrollo normativo del derecho de sociedades.

Por otra parte, una mirada exclusiva hacia la simple previsión legal de unos procedimientos complejos, incluso cuando prevén una intervención estatal determinante como ocurre en los llamados procedimientos legislativos especiales no nos sirve para una valoración plena y “poliédrica” de un determinado cambio de modelo legal. (acordémonos del debate con ocasión de la reforma llevada a cabo por el Acta Única Europea entorno al art. 100 A 4, que preveía una intervención estatal ex post, una vez adoptada una medida de armonización). Hay que atender a tantos factores que posiblemente caractericen el sector, y no exclusivamente a la norma de organización y de control del ejercicio de las competencias comunitarias.

2) Vía gubernamental y diplomática vs. vía judicial

Entre los factores a tomar en consideración en todo estudio de expectativas de futuro inmediato o a medio plazo de una previsión legal en materia de cooperación judicial civil o penal, al margen de los mecanismos legales instituidos por el Tratado de Lisboa, está el de la naturaleza de los sectores concernidos. Veamos.

Uno de los mayores éxitos de los últimos treinta años ha sido el de la cooperación judicial civil, con una producción normativa reciente – tras la adopción de la nueva base jurídica del art.65 – harto conocida y difundida entre la práctica jurídica. Podríamos decir que la cooperación judicial civil va veinte años por delante de la cooperación penal.

Sin embargo, y aunque unos de las razones que explican este fenómeno sería que los temas subyacentes al ámbito civil“no producen el fruncimiento del ceño de ningún diplomático” (sic) la verdad es que son mucho mayores las dificultades gubernamentales y diplomáticas a la expansión de esa colaboración civil, que las propiamente judiciales. Es en esta clave en que hay que examinar el posible “efecto reflejo” de la cooperación civil en el ámbito de la cooperación penal, objeto ésta de las pretensiones legales “soberanistas” que hallamos en los emergency brakes previstos por el Tatado de Lisboa : de facto, la cooperación penal va muy bien en muchos sectores (pensemos, por ejemplo, en materia de extradiciones) y la transnacionalidad de los problemas no ofrece ninguna duda. La clase judicial civil y penal es la misma (las redes de jueces son activas, la cooperación transnacional entre Consejos Judiciales y Escuelas de Magistratura es un éxito ) y éste es un ámbito extraordinariamente propicio al impacto del principio de mutua confianza agentes de la justicia, una clase única, de los distintos EEMM. (Véase además, la nueva formulación del art. 3 a, 3 TUE, deber de asistirse recíprocamente entre EEMM) entre

 

3) Modelo virtual vs. Modelo real

 

En consecuencia, el modelo real deberá tomar en consideración un determinado número de factores que revertirán en el resultado. Es obvio que el texto del Tratado de Lisboa comporta un alto riesgo en los mecanismos de decisión en relación al Título IV, y ello es el precio de su comunitarización. Sin embargo, el terreno es particularmente propicio y altamente necesitado de acción común o coordinada y puede que nos encontremos ante un escenario en que la realidad supere con creces la falta de generosidad y de solidaridad de las delegaciones de la CIG, haciendo espacio a todo el mundo.

De esa manera, las disposiciones sobre procedimientos especiales con “efecto bloqueante” o de dilaciones excesivas (tanto en la sede en principio residual de la intervención de PPNN en el ámbito de la cooperación civil, pensando en el buen funcionamiento y en determinados avances de la COSAC; cuanto en el uso por uno o varios EEMM del “emergency brake” en cooperación penal ) podría ser observados más como mecanismos garantistas de un determinado état des lieux como el actual, que como auténticos instrumentos verdaderamente llamados a intervenir con regularidad. Ello permitiría, con un eficiente flujo de cooperación judicial a todos los niveles, institucionalizada, impuesto por la realidad transnacional, la generación de una confianza mutua entre sistemas ( cfr. Programa de La Haya) de justicia dentro del Espacio comunitario.

 

* Se mantienen las “posiciones especiales” de Dinamarca, Reino Unido e Irlanda, elemento de diferenciación / EM

** Mutua admisibilidad de pruebas, derechos de las personas en procedimientos penales, derechos de las víctimas de la criminalidad

Blanca Vilà

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